Severní Korea se během posledních třech dekád proměnila v nejkomplexnější výzvu pro mezinárodní bezpečnostní organizace v historii. Zatímco instituce jako IAEA, OSN a další vybudovaly sofistikovaný systém kontrol a sankcí, KLDR systematicky odolává, obchází nebo prostě ignoruje jejich pravomoci. Příběh severokorejských zbraní hromadného ničení je tak také příběhem omezení mezinárodních organizací a jejich historického selhání při čelení odhodlanému proliferátorovi.
IAEA: Když inspektoři musí odejít s prázdnou
Mezinárodní agentura pro atomovou energii (IAEA) zažila s KLDR své nejbolestivější zkušenosti. KLDR se stala stranou Smlouvy o nešíření jaderných zbraní (NPT) 12. prosince 1985, ale nedokončila záruková dohoda s IAEA. Podle článku III NPT měla Severní Korea 18 měsíců na uzavření takové dohody, ale proces se protáhl o více než šest let.
Záruková dohoda NPT vstoupila v platnost až 10. dubna 1992. V květnu 1992 Severní Korea předložila svou počáteční zprávu IAEA podle této dohody a zahájily se inspekce. Krátce poté se objevily nesrovnalosti mezi severokorejským počátečním prohlášením a zjištěními Agentury, soustředěné na nesouhlas mezi deklarovaným plutoniovým produktem a jaderným odpadem a výsledky analýzy Agentury.
Situace se dramaticky vystupňovala. Aby IAEA našla odpovědi na zjištěné nesrovnalosti a určila úplnost a správnost počátečního prohlášení, požádala o přístup k dodatečným informacím a dvěma místům, která se zdála být spojená se skladováním jaderného odpadu. KLDR odmítla přístup k místům a 12. března 1993 oznámila své rozhodnutí vystoupit z NPT.
1. dubna 1993 IAEA dospěla k závěru, že Severní Korea není v souladu se svou zárukovou dohodou, a postoupila věc Radě bezpečnosti OSN. Po rezoluci Rady bezpečnosti OSN 825 „Severní Korea pozastavila uskutečnění“ tohoto vystoupení v červnu 1993.
Agentura nikdy nebyla schopna ověřit úplnost a správnost počáteční zprávy KLDR podle záruková dohoda NPT. Od roku 1993 dospěla k závěru, že KLDR není v souladu se svými závazky podle dohody. Jinými slovy, Agentura nikdy neměla kompletní obrázek o severokorejských jaderných aktivitách a nikdy nebyla schopna poskytnout záruky týkající se mírového charakteru severokorejského jaderného programu.
Agreed Framework: Křehký mír pod dohledem IAEA
Mezi lety 1994-2002 fungoval takzvaný Agreed Framework – dohoda mezi USA a KLDR z 21. října 1994. KLDR se zavázala zmrazit provoz klíčových zařízení v Jongbjonu a umožnit inspektorům IAEA monitorovat toto zmrazení. IAEA udržovala nepřetržitou přítomnost v Jongbjonu za tímto účelem od roku 1994 do roku 2002.
Zmrazení se vztahovalo také na reaktor o výkonu 200 MWe ve výstavbě v Taečhonu. Inspektoři IAEA byli pověřeni monitorováním tohoto zmrazení. IAEA navíc nadále uplatňovala záruky na další zařízení na místě Jongbjon, která nebyla předmětem zmrazení.
Mandát IAEA pro monitorování zmrazení podle Agreed Framework byl založen na záruková dohoda KLDR, která zůstala právně v platnosti až do vystoupení Severní Koreje z NPT (2003), ačkoliv během zmrazení byla dohoda implementována pouze částečně.
Kolaps systému: Konec roku 2002
Nová fáze začala 16. října 2002 oznámením USA, že severokorejská strana uznala v rozhovorech s náměstkem ministra Kellym na počátku října, že má „program na obohacování uranu pro jaderné zbraně“. Na konci roku 2002 Severní Korea ukončila zmrazení a nařídila inspektorům IAEA opustit zemi.
Inspektoři IAEA v Severní Koreji opouštějí zemi, jak IAEA potvrdila. Jaderný materiál pod zárukami v Severní Koreji je nyní ponechán bez jakéhokoliv monitorování Agentury. 6. ledna 2003 přijala Rada guvernérů IAEA – 35členný politický orgán Agentury – usnesení vyzývající Severní Koreu, aby dodržovala svou záruková dohoda a znovu přijala inspektory.
Rada guvernérů vyjádřila „hluboké znepokojení“ nad činy Severní Koreje a přijala usnesení 12. února prohlašující Severní Koreu za další nedodržování svých jaderných zárukových závazků a postoupení záležitosti Radě bezpečnosti OSN, jak IAEA je v takových případech podle svého statutu povinna učinit.
OSN: Sankční spirála bez účinku
Rada bezpečnosti OSN se stala hlavní arénou mezinárodní reakce na severokorejské zbrojení. Rada bezpečnosti OSN přijala řadu rezolucí od prvního jaderného testu Severní Koreje v roce 2006. Rezoluce 1718, přijatá v roce 2006, požadovala, aby Severní Korea ukončila jaderné testování a zakázala export některých vojenských zásob a luxusního zboží do Severní Koreje.
Výbor byl založen podle rezoluce 1718 (2006) dne 14. října 2006 k dohledu nad příslušnými sankčními opatřeními týkajícími se KLDR. Další funkce byly výboru svěřeny v rezolucích 1874 (2009), 2087 (2013), 2094 (2013), 2270 (2016), 2321 (2016), 2371 (2017), 2375 (2017) a 2397 (2017).
Sankce uložené podle rezoluce OSN 1718 zahrnují zákaz citlivé jaderné, chemické, biologické, radiologické zbraňové technologie, zboží, materiálů a služeb pro Severní Koreu, inspekci nákladů KLDR na volném moři, zabavení a likvidaci zakázaného nákladu.
Rezoluce 1874 zřídila sedmičlenný panel expertů, který měl pomáhat sankčnímu výboru při prosazování rezoluce a monitorovat implementaci. Panel expertů, známý jako „Panel of Experts“, byl původně zřízen na jeden rok a měl pravidelně informovat Sankční výbor o možných porušeních a doporučeních pro zlepšení implementace.
Konec panelu expertů: Ruské veto ukončuje monitoring
Panel expertů fungoval od roku 2009 do 30. dubna 2024, kdy se jeho mandát nepodařilo prodloužit kvůli vetu Ruské federace. Rada bezpečnosti dnes nedokázala přijmout rezoluci, která by prodloužila do 30. dubna 2025 mandát Panelu expertů pomáhajícího Sankčnímu výboru založenému podle rezoluce 1718 (2006) kvůli vetu Ruské federace.
Zástupce Ruské federace uvedl, že situace na Korejském poloostrově a kolem něj se v posledních letech „zásadně změnila“ a že sankční režim, který Rada přijala prostřednictvím rezoluce 1718 (2006), „ztrácí svou relevanci“ a je „odtržený od reality“.
Moskva dnes udělala více než jen zmařila práci Výboru Rady bezpečnosti založeného podle rezoluce 1718 (2006), podkopala vyhlídky na mírové diplomatické řešení jednoho z nejnebezpečnějších problémů jaderné proliferace světa. A i když dnes umlčela Panel expertů, „nikdy neumlčí ty z nás, kteří stojí na podporu globálního režimu nešíření“, jak zdůraznil americký zástupce.
V současnosti je na 1718 Seznam sankcí celkem 80 jednotlivců a 75 entit.
Chemické a biologické zbraně: Organizační vakuum
V oblasti chemických zbraní je situace ještě komplikovanější. Organizace pro zákaz chemických zbraní (OPCW) se 193 členskými státy dohlíží na globální úsilí o trvalé a ověřitelné vyloučení chemických zbraní. Problém spočívá v tom, že KLDR není členem Úmluvy o chemických zbraních ani OPCW, což znamená, že organizace nemá žádnou jurisdikci nad severokorejskými aktivitami.
Pro biologické zbraně neexistuje mezinárodní organizace s obdobnými pravomocemi jako OPCW pro chemické zbraně. Úmluva o biologických zbraních (BWC) postrádá formální verifikační mechanismus, což činí monitoring biologických programů prakticky nemožným.
Systémové selhání: Proč organizace nemohou
Severokorejský případ odhaluje systémové problémy mezinárodních organizací v oblasti kontroly zbrojení:
Problém jurisdikce: Organizace mohou účinně fungovat pouze vůči členským státům. KLDR strategicky odmítá členství v klíčových organizacích nebo z nich vystupuje.
Nedostatek vymáhacích mechanismů: Ani IAEA, ani OSN, ani jiné organizace nemají prostředky k vynucení svých rozhodnutí vůči nekooperativním státům.
Závislost na státní spolupráci: Celý systém je závislý na dobrovolné spolupráci států, která může být kdykoliv ukončena.
Politizace: Efektivita organizací je často podkopávána geopolitickými spory mezi velkými mocnostmi.
Budoucnost bez kontroly
Severokorejský model ukázal světu, že odhodlaný stát může porazit celý systém mezinárodních organizací, pokud je ochoten zaplatit cenu diplomatické izolace. IAEA nikdy nezískala kompletní obrázek o severokorejských jaderných aktivitách, OSN ztratila svůj hlavní monitoring nástroj kvůli ruskému vetu, a organizace pro kontrolu chemických a biologických zbraní nemají vůči KLDR žádnou jurisdikci.
Efektivní verifikace je naprosto nezbytná pro věrohodnost a udržitelnost jakéhokoliv vyjednávacího procesu pro denuklearizaci Severní Koreje. IAEA by měla klíčovou verifikační roli a plná spolupráce s jejími verifikačními aktivitami bude nezbytná pro budování důvěry.
Dokud mezinárodní organizace nenajdou účinnou odpověď na severokorejskou výzvu, bude příklad KLDR inspirovat další státy k podobným strategiám. Severní Korea tak představuje existenční výzvu pro celý systém mezinárodních organizací v oblasti kontroly zbrojení – buď se tyto organizace dokážou adaptovat na novou realitu, nebo budou nuceny sledovat, jak se další státy staví mimo dosah mezinárodního práva.